强化公路养护资金保障，从何入手？
随着我国公路网规模扩大、质量提升和路龄持续增长，养好、护好庞大公路资产已成为推进公路高质量发展、建设人民满意交通的一项“输不起”的重大战略任务，但由于养护资金供给的不确定性增加，公路养护资金保障形势日趋严峻。本文着眼于公路养护资金投入基本情况和面临的挑战，提出强化公路养护资金保障的对策建议。
01
维持目前路况水平
资金保障能力比较脆弱
自2009年实施成品油价格和税费改革以后，我国总体上建立了收费公路养护由通行费支出、普通国省干线公路以成品油税费改革转移支付资金为主、农村公路以中央和地方财政投入为主的养护资金保障体系。
“十三五”期，我国公路养护资金累计投入1.05万亿元，约为“十二五”时期的1.7倍，年均投入约2097亿元。其中高速公路、普通国省道、农村公路分别累计投入2108亿元、4313亿元、4064亿元，占比分别为20.1%、41.1%、38.8%，是“十二五”期的1.6倍、1.4倍、2.3倍。
在上述资金投入下，截至2020年年底全国高速公路优等路率、普通国省道优良路率、农村公路优良中等路率分别达到93.1%、83.7%、87.5%，实现了“十三五”规划目标。但与“十二五”相比，因路网规模快速增加，平均到每公里的养护资金投入除农村公路有增长外，高速公路、普通国省道投入均有所下降，其路况水平也略有降低。
由于养护资金保障不足，目前新调增的国省道尚未完全按照国省干线公路标准予以养护，部分省份难以及时实施大中修等养护工程。2020年评定里程中，普通国省干线近3万公里、农村公路近43万公里为次差路。总体看，维持目前路况水平的资金保障能力比较脆弱。
02
公路养护资金保障
面临多重挑战
根据《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》，未来15年我国公路网规模将增加15%至20%，公路养护任务将相应持续增加，同时面临着养护成本攀升、养护内容拓增，以及养护标准提升等挑战，未来公路养护资金保障形势日趋严峻。
养护资金总体保障能力不容乐观。按照维持当前路况水平匡算，“十四五”期公路养护年均资金需求约为4800亿元，是“十三五”期投入的2.3倍，其中高速公路、普通国省道、农村公路年均养护资金需求分别约为800亿元、2500亿元、1500亿元，是“十三五”期养护资金投入的1.9倍、2.9倍和1.8倍。按现有资金渠道和供给水平分析，“十四五”全国公路养护资金年均缺口将超2000亿元。
在养护资金供给严重不足的情况下，我国公路网之所以能够维持当前较好的路况水平，很大程度上得益于近年来持续实施的大规模公路新改建工程。2011年至2020年10年间，我国实施公路新改建里程约290万公里，约占整个路网规模的56%。随着公路建设强度的逐步放缓，公路养护资金保障不足的问题将更加凸显。
普通公路特别是普通国省道养护资金供给尤为堪忧。成品油税费改革转移支付资金是普通公路特别是普通国省道养护的主要资金来源，由“基数”和“增量”两部分构成。基数部分改革至今一直维持不变，为1531亿元；增量部分增长缓慢，特别是2016年以来“不增反降”，2017年至2020年连续4年保持693亿元不变，较2016年的770亿元减少了10%。根据财政部发布的2021年转移支付预算，2021年增量资金仍维持693亿元的水平，另有约计200亿元的政府还贷二级公路取消收费后补助资金用于普通公路养护。而与此同时，2019年成品油表观消费量达到了3.3亿吨，较2008年增长了62%，年均增长率约4.5%，改革转移支付资金增长与成品油表观消费量增长不相匹配。转移支付资金增长也难以适应路网里程快速增加、技术等级提升所带来的养护需求的增加，与改革前的2008年相比，2020年全国普通国省道总里程增长了65.3%，二级及以上公路里程增长了64.7%，民用汽车保有量增长了436%。
在新能源汽车加快发展以及成品油消费税改革转移支付财政收支制度不变的形势下，预计“十四五”转移资金存在下降可能，乐观估计近期每年仍维持在2230亿元左右。随着新能源汽车加快推广和市场占有率扩大，成品油消费税税基快速收窄的趋势不可逆转，将其作为普通公路养护财政资金来源已不具有可持续性。
养护资金的长期供给不足和未来供给的不确定性增加，已成为制约公路养护高质量、可持续发展的关键制约因素，长此以往将导致公路及其设施技术状况不断下降，人民群众安全便捷出行受到影响。
公路养护资金保障机制亟待完善。对于高速公路，在现行法律法规和收费公路政策框架下，面临着收费还贷到期后无资金来源的突出问题。对于普通国省干线公路，养护事权和支出责任尚未真正落地，亟待地方财政稳定持续的资金投入。对于农村公路，虽已基本建立以县级人民政府为主体的养护资金保障机制，但全国各地保障能力差异很大，仍待加强制度层面的细化和监督以确保资金到位。
此外，养护资金保障不足还衍生了养护施工专业化与机械化程度推进缓慢、养护人才队伍优化维艰、养护市场整体活力不足等系列问题与困难。
03
对策建议
基于公路养护资金投入现状和未来发展形势，建议按照“近期保稳定，远期有突破”的思路解决资金困境。近期重点聚焦固源挖潜、健全机制，稳定路网养护水平；长远聚焦制度设计，加快构建新时期的资金保障制度。
一是推动成品油消费税改革转移支付资金的分配调整。积极争取财政部扩大转移支付资金规模，建立与路网规模、养护需求相挂钩的转移拨付机制。用好政府还贷二级公路取消收费后补助资金使用政策，加大对普通公路养护支持力度。建议通过多部门联合督办等方式切实抓好2019年发布的《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》的落实。
二是以制度建设压实各级公路养护管理事权和支出责任。鼓励地方政府将养护管理工作纳入地方政府考核体系，加强地方财政对普通公路养护资金的保障力度，明确财政投入刚性比例或标准。充分用好“十四五”车购税资金对普通省道和农村公路的“以奖代补”支持政策，强化地方政府对公路养护的投入力度。
三是开展建立公路里程税（费）制度的相关研究论证。预计到2035年，我国新能源汽车保有量将达到1.56亿辆、占民用汽车保有量30%左右。顺应未来新能源汽车产业发展趋势，建议以海南高速公路里程税改革为切入点，尽快开展建立公路里程税（费）制度相关推进工作。
四是探索创新公路养护资金筹措方式。丰富养护资金筹措渠道，鼓励通过沿线资源开发收益共享、养护企业税费返还、建养管全寿命周期性一体化发包、干线公路建设养护与农村公路养护捆绑招标等方式吸引社会资本进入养护市场。
作者丨交通运输部规划研究院 刘颖 邵洁 马俊
编辑丨杨红岩 陈雪飞
审核丨连萌
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